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同城发展:中国内陆县域城镇化的长治县样本
 
 
2013-12-17 12:30:43  来源:经济和社会发展研究 平瑞芳
 
 
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    走什么样的城镇化道路?
    从去年的十八大到12月的中央经济工作会议,又到今年的中央经济工作会议,新型城镇化一直是一个极其重要的关键词。就在日前,中央政治局会议再次将“城镇化”提上日程,此次会议提及的城镇化重点强调“新型”、“以人为核心”。国家主席习近平指出:“当前城镇化的重点应放在使中小城市、小城镇得到良性的、健康的、较快的发展上。”这意味着,中国城镇化的思路更加明晰。
    上党盆地中的长治县,2012年,城镇化率为30.85%,这个数字并不高,长治县县委书记裴少飞去年坦承:“在全省22个扩权县中……长治县城镇化率甚至排在倒数第二,低于全省平均25个百分点。”城镇化任重而道远。
    但是,长治县的城镇化没有出现“异化”现象。前不久,《人民日报》曾详述各地城镇化建设存在的问题:一个年财政收入仅4亿元的县,欲打造成“东方迪拜”;一座年财政收入仅50亿元的城市,要投资千亿元造“古城”;西部一座缺水城市竟爆出要挖26个人工湖,最大的达10平方公里;北部一座新造的“大城”,大街上空空荡荡,花费数十亿元建设的人造景点被拆除……
    历史上的城镇化大多都是工业化财富滚存的结果。很少有城市不是通过工业化的财力积累,再经过经年累月的堆积而发展起来的。奢想依靠财政透支来实现“麻雀变凤凰”的宏远,恐怕只是为政者的政绩冲动使然。
    长治县的城镇化率比较低,与长治县政府对城镇化的认识有很大的关系。
    在这方面,长治县的思维是比较清醒的,县委书记裴少飞说:“城镇化不仅是一个人口聚集的过程,更是一个工业化、信息化、城镇化、农业现代化等同步发展的过程?梢运,城镇化建设,一头连着工业化,一头连着农业现代化。如果没有产业支撑做基础,没有为农民创造融入城市生活的基本物质条件,城镇化建设就是一个空壳,就会逼着农民‘上楼。”
    长治县正在前行,正在摸索的问题,一些还有待清晰化,一些已经走出迷|,找到了方向。长治县的城镇化,可以从同城发展下的城镇化,城乡统筹下的城镇化等等角度进行解读。与其他县域相比,既有相似的路径,也有着自己独特的智慧。
     
    同城发展下的城镇化
    “同城发展”,这是长治县的近年来做出的一项战略性的决策。在“四个发展”中,它排在第三位。这些年来,国内各省几乎都有同城发展的案例,那些城市的联姻,或者由行政撮合来推动,或者从经济的互补来带动。虽然不乏成功的范例,但是很多联姻却不是一帆风顺的,有的同城化徒具虚名,数年来难有进展。
    长治县与长治市的同城,可谓大势所趋。长治市谋求南进,并寄希望用城市圈的力量实现长治的脱胎换骨,2009年,“1+5上党城市圈”的方案制定,就是以长治市主城区为中心城市,和周边的壶关县、长治县、长子县、屯留县、胳城市5个县市构成组团式城市群,以中心城市带动卫星城&卫星城带动卫星镇&卫星镇带动中心村发展的一种新模式。2011年前后,长治的“1+5”演化成为“1+6”,襄垣成了后面的六分之一。山西省省委书记袁纯清对这个城市圈寄予厚望,他说要把上党城镇群建设成为具有全国意义的城镇化范式。”
    
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    在长治市南进之际,长治县也正在试图向长治靠拢,由于历史和行政区划的关系,这几乎是长治县的唯一选择。在历史上,长治县的县治在1971年之前甚至一直都在长治市,其关系的密切可想而知。在现实中,长治市是距离长治县最近™且接壤最多的中等城市。
    长治市与长治县同城发展决策自然而然出台了。对此,裴少飞的理解是同城化是城市圈规划的一个重要部分,就是把县区的空间资源和长治市区的城市资源进行互补,从而促进城乡一体化发展。
    在全国的同城化实验中,城际快速通道,被视为极其重要的一环,沈阳和抚顺之间的快速通道于2012年9月贯通;南昌和九江之间也在筹建快速通道;河南甚至计划在9个城市间修建快速通道。长治县和长治之间的快速通道建成于2011年,这条快速通道的建成,将从县城到长治市区的距离缩短至15分钟的车程。在2012年5月,县城至南部大镇荫城的快速通道动工。在建成之后,这里将形成一道黄金走廊,贯穿长治县南北。在上党城市圈的建设中,长治县一直被认为走在前列,跟这条快速通道有着密切的联系。
     
    长治县城镇化的基本格局
    也正是这条快速通道,勾画出长治县城镇化的基本格局。即所谓的“一轴两区”。
    “一轴”,就是建设“市区一县城一荫城”贯通县境南北的城际快速通道。长治县设想:“把这条主轴线打造成集人流™物流™信息流™资金流为一体的城市大通道,形成一条城市空间拓展带、人口集中居住带和新的产业集聚带。到2015年,集聚全县三分之二的人口和公共资源,打造晋东南城镇群联结发展的‘桥头堡’,成为三晋‘一核一圈三群’的‘大节点’。”
    “两区”,即城市区和城镇区。“城市区”围绕“五纵十横”城市道路框架,基础设施及配套建设与市区对接,县城与市区连成一体,使城市区成为长治市区向南发展的核心区域。“城镇区”是通过快速干道、旅游公路连成一线,以荫城为核心区域,涵盖荫城镇、西火镇™八义镇、东和乡™南宋乡、振兴新区六个乡镇区,以村企合并、村村合并、村镇集聚为模式,整合资源,区域共享,重点建设振兴新区、荆圪道™荫城等20个新农村和集镇,形成大集镇、新农村相间分布、点网衔接的村镇网络。
    对于普通人而言,他们对此的感觉,可能只是去市里更加方便了,他们可以更快捷地送子女去市里上学,更方便地在周末去市区购物;对于长治人来说,他们也可以更潇洒地在空闲时搞个长治县一日游。对那些在两地生活和工作的人而言,距离对他们真的不算什么问题了。
    但这些,可能只是最表层的改变,一位叫“潞州府秦氐”的长治县网友注意到,“‘太行山农产品物流园区’项目选址于长治县苏店镇东贾村北,这里基本就靠着市区了,而且周围还有‘长治县科工贸园区’,科工贸园区北边就毗邻城南机械装备制造园区,也就是南三厂地区。”他还说:“最重要的主城区与长治县的交流会更加频繁,这才是同城化成功的标志。”这可能是民间极有见地的声音。
    快速通道的建成,确实是一步好棋,在这步棋走完之后,同城发展的棋局才算活起来。
     
    产业支撑下的新型城镇化
    就在最近,国务院总理李克强听取了中国科学院和中国工程院的城镇化研究报告,中科院院士陆大道说:“城镇就业是决定城镇化速度™城镇规模的主要支撑条件。近年来我国城镇化速度较快,产业支撑无法跟上,城镇就业岗位的增加赶不上城镇新增人口的增长。”类似的观点,也出现在国家发改委城市和小城镇改革发展中心研究员冯奎最近的访谈中,他认为,“城镇化发展和产业发展要遵循一个看得见的原则。所谓看得见,就是在那些有可能积聚人口的地方,有可能发育起产业的地方,我们的政府要创造条件,去推动产业发展,人口积聚,推动二者良性互动。而不具备条件的地方,我们去推动城镇化,将来一定会出现很多问题。”
    媒体所诟病“鬼城”““空城”即由此而来。没有产业支撑的城镇化是没有生命力的。
    这是一个更加现实的问题,如前文所述,长治县先后规划建设了北部的科工贸产业集聚园区™太行山农产品物流园区,中部县城周边的中国生物健康医药园区™国际神农中医药文化园区,南部的新型工业创业园区、大雄山文化产业园区™荫城古镇文化旅游开发区等产业园区。“这些园区的建设,贯通南北,将城乡发展连为一体,赋予了城镇化产业基础,有效促进了一产、二产、三产的协调发展,为统筹城乡发展提供了经济基础和就业岗位,使之成为市域城镇化建设的强大支撑。”《山西日报》的一篇文章这样写道。裴少飞的思路是:“只有大力发展园区,项目建设才有依据,产业发展才能聚集。”但是,仅仅有园区是不够的,如果没有企业和投资,园区本身也将成为空壳。招商引资,就成为沓实园区的第一要务。本地龙头企业的扶植是一个方面,长治振东集团,目前有30亿元的资产,也是当地率先在深交所上市的公司。在招商引资方面,长治县更是不遗余力,本地的另外一家上市公司“华南纸业”则是招商方面最大的成绩之一,出身福建晋江的华南纸业董事长吴建育说:“感觉长治县的环境现在要超过晋江了。”
    裴少飞的诸多讲话,几乎每篇都讲到了招商引资。他说:“对于今年确定的项目,能上马落地、尽快达效的,要加紧抓好;对于成长性差、建设速度慢、见效周期过于漫长的,该淘汰出局就淘汰出局。”“我们要争取每年实施、储备1000万元以上的项目各100个……”这可能是长治县城镇化最让人踏实的地方。
     
    城乡统筹下的城镇化
    在长治县,裴少飞有一个很有意思的观点,就是把整个县当成一个大城市来经营。这不是要把长治县建成一个“大城市”,而是要将全县483平方公里当做一座城来统筹规划。
    这可能更有利于实现城乡之间的协调发展。
    一家媒体用这样的文字描述下的长治县振兴新区“宽敞的水泥路两侧,一栋栋橙色欧式三层别墅顺着山势向北沿去,以‘崇’字打头的‘仁、义、礼、智、信、贤、德、文、明’9条街道整齐划一干净明亮,路边杨柳依依,街心公园向北是以毛泽东塑像为主题建筑的红色广场。登高眺望,村外环山,山抱村舍,绿树成荫,楼在树中,人在花中,恍若置身世外桃源……”
    振兴新区的情形,被媒体认为是就地城镇化的典范,2013年6月20日,山西省省委书记袁纯清在振兴新区调研时表示,“如果到2020年,全省能有一半以上农民过上这样的生活,我们就能实现小康目标。”袁纯清对振兴以煤为基、多元发展、共同致富的“就地城镇化”模式给予充分肯定和高度评价。振兴新区的模式,是以土地流转的模式,实现农民的集中居住;是以“以企带村、兴企建村、并村建区”的形式,实现城镇化的产业基础;以公共服务均等化的形式,来提升农民的生活质量。
    另一个典型是荫城镇的荆圪道村。这里以循环农业闻名于外,他们村养猪产生的沼气免费送给居民作燃料,利用沼气的沼渣建设有机肥厂,生产出高质优质的生物有机肥,作为种植业的肥料,供给村子里绿色种植基地大棚。。“财富出自创新,农业的创新在于循环发展,只有这样,才能最大限度地惠及于民。”荆圪道村支部书记赵国祥说。
    荆圪道村也在进行土地流转,不过,其方式,将村民土地流转给集体搞农业园区,然后村民再到园区做工,村民的一份土地实现了二次收益,而且当上了田园里的“工人”。这同样也是种就地城镇化的方式。
    就在最近,国家主席习近平说,即使将来城镇化达到70%以上,还有四五亿人在农村。农村绝不能成为荒芜的农村、留守的农村、记忆中的故园。这种“离土不离乡、就业不离家、进厂不进城、就地市民化”的方式,可以大大降低城镇化成本,减轻城市的人口和环境压力,同样也该成为城镇化的一个选项。
     
    什么是人的城镇化
    人的城镇化,是城镇化的归宿。5月6日国务院常务会议研究部署2013年深化经济体制改革重点工作,提出9项改革重点,其中一项是“围绕提高城镇化质量,推进人的城镇化,研究新型城镇化中长期发展规划”。然而,什么是人的城镇化?专家们至今没有一致的答案。但有一点是可以肯定的,就是要让“改革的红利落实到人民身上”(国务院总理李克强语),最大限度改善人民生活。
    公共服务的均等化至关重要。在旧式城镇化之路上,由于公共服务无法均等化,城乡二元结构难以消除。如今,专家们又警告说,还要防止城市二元结构的出现,这也要求致力于实现公共服务均等化。一个城市户口所承载的利益,远远超过农村人口所能享受的利益的情況应力求避免。中国的市长们谈论城镇化的时候谈到,要让一个农民进城,需要承担10万元的成本。巨额资金需求让他们不寒而栗。所以,新型城镇化中所谓“人的城镇化”,应该就是防止出现城市二元结构的&尬,并逐步消弭城乡二元结构的对峙。
    公共服务均等化是长治县城镇化最为独特之处!渡轿魅毡ā纷罱黄恼孪甘顺ぶ蜗毓卜窬然囊导:“是全国首家开通免费公交的县城,是全国城乡养老保险全覆盖第一县。同时,全面普及了幼儿到高中‘十五年’免费教育,实现了城乡医疗保障全覆盖。2012年,又启动实施了全民教育、全民就业、全民养老、全民医保工程。今年将继续致力于‘让更多群众共享发展成果’这一目的,集中力量办好以下惠民实事:开通县城至市区城际快速公交,实现市县、县乡、乡村三级公交‘无缝对接’;实现全县数字电视全覆盖;城乡居民基础养老金再提高10元,分别达到75元、85元,并为全县80岁以上老人发放高龄津贴;完善城乡低保最低保障标准自然增长机制,人均最低保障标准每人每月分别提高30元、24元,达到288元、134元。同时,建立重大疾病救助基金,对20类重大疾病、特困人员最高可获得医药自费部分50%的救助,最高封顶线5万元。”可能很多专家的推测并不是正确的,他们曾说,户籍制度是新型城镇化的一块絆脚石。然而,对许多小城镇而言并非如此。如果你去问一个大城市户口和一个农村户口的区别,许多人会笑而不语。这其中的差别,恐怕需要一个经济学家认真地算计一番?墒,如果你去问一个长治县人,县城户口和周边的乡村户口有什么差别的话,他们可能会笑笑说:“那有啥的不同。”公共服务均等化,实质上的平衡了城乡的差别,面对城乡二元结构的顽症,这未尝不是一条路径。
    的确,这样的政策会限制长治县“城镇化率”这个数字的提升。许多在城镇工作生活的长治县人,在同样的公共服务水平下,他们为什么要放弃农村户口?更何況,他们还可以在那里保留一份耕地和农村的其他福利。在成都,通过土地流转衍生出观光产业的“五朵金花”名声远扬,村民甚至享受了比城里人更好的公共服务,当地的官员开玩笑说:“现在不是这里的人想要成都户口的问题,而是成都的市民想要这里户口的问题。”这部分解释了什么是城镇化的质量的问题。长治县的实践证明,致力公共服务均等化的城镇化,才算是高质量的城镇化。
    中国的城镇化,所欠缺的正是质量。长治县这样的中小城市的城镇化,不失为中国内地县域城镇化的一个范本。
     
     
(来源:长治县新闻网
 
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